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汉文帝即位之后,以诸侯王继承皇位的他,为了稳固统治,及时了解各地的风吹草动,在原有郡监御史制度无法发挥作用的情况下,又在御史府之外,于丞相府建立了另外一套地方监察制度,即丞相史出刺制度,与郡监御史制度并行。
丞相史是丞相的属官,共有十五人,分为东西两曹,其中东曹九人,按照古九州的分布将天下分为九州,每人监察一州。该制度的建立,虽然让丞相也拥有了监察职权,扩大了丞相的权力,但丞相史却不常设,属于临时派遣官员,由丞相定期派遣吏员前往地方巡查。
郡监御史制度和丞相史出刺制度,两套监察制度并行,虽然能够起到互相监察、相互牵制的作用,然而由于丞相史并不常设,实际上仍然很难整体改变地方监察不力的局面。
为了改变这种局面,汉武帝经过思索之后,决定对原有的地方监察制度进行改革。不过,由于早年间朝廷忙于征战,没有大规模改革的条件,汉武帝也只能采取有限的补救措施,例如派出“绣衣使者”督察各地,虽然这些使者直接对皇帝负责,办案不讲情面,确实很能震慑大小官员,然而与丞相史一样,由于这些“绣衣使者”为临时派遣官员,只能算是临时补救措施,无法从根本上扭转监察不利、吏治败坏的问题。
直到四方平定,朝廷对外再无大战,汉武帝这才开始思考完善监察制度,从根本上解决对各级官员的监察问题。
当时郡监制度的败坏,一方面是由于汉武帝以来随着国家的扩张和郡国的拆分,到元封年间时,作为一级行政区、直接受朝廷管理的郡国已经多达上百个,这无疑给朝廷管理带来了极大的困难,朝廷根本无法有效监督郡监的履职情况;另一方面则是由于郡监随郡而设,与地方官员来往密切,极容易与郡县官员产生利益纠葛,从而导致地方上形成官官相护,共同蒙蔽朝廷的情况。
元封五年(前106年),汉武帝在秦朝以来郡监制度的基础上,重新设立了一套地方监察制度。汉武帝依据《禹贡》《职方》等古籍,将天下分为十三州,即豫州、冀州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、幽州、并州、朔方州和交州,每州设刺史,专门负责对州内郡守和地方豪强的监察工作。
汉武帝所设的“州”,并非行政区划,而仅仅代表监察的区域范围,州刺史只有监察权,而没有行政权,虽为地方官员,但却没有固定的治所,只负责每年秋天巡行州内各郡国,年终到京师上奏巡视情况。
十三部刺史由皇帝直接委派,归御史府管辖,由御史中丞具体领导。其主要的监察内容共有六条,被称为“六条问事”或“汉六条”,即:
第一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡;
第二条,二千石不奉诏书,遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸;
第三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言;
第四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽;
第五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所益;
第六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损正令也。
州刺史制度的推行,无疑极大减轻了朝廷管理天下的难度,毕竟朝廷只要管理好十三个州刺史足以,而不必再费心费力的管理上百个郡国了。
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为了防止刺史制度像以前那些监察制度一样失去效果,汉武帝还制定了一系列措施,例如规定州刺史秩六百石,而其所监察的对象则是两千石的郡太守和地方上的强宗豪右,属于典型的位低权重,这些刺史要想履行职责,便只能依靠朝廷的权威,从而确保其对朝廷和皇帝的忠心。
又如规定刺史任期为九年,凡是在任期内能够较好履行职责者,任期满后可直接升任两千石的郡守,要知道从六百石官员直升两千石,可是只有刺史才有的特殊待遇,对于普通的六百石官员来说根本难以想象,此举无疑极大的刺激了州刺史的工作积极性。此外,由于州刺史没有固定治所,与郡县官员来往本就较少,再加上这个刺激政策,无疑可以有效防止他们被地方官员收买。
再如对刺史职能的严格限制,严令州刺史不得干预“六条问事”以外事务,也不允许他们监察两千石以下官吏。而且,州刺史只有监察权,而没有处置权,在发现问题后,只能在年底返回朝廷汇报工作时,上报朝廷交由朝廷处置。如此,便可防止刺史滥用职权,干涉地方事务。
在当时看来,汉武帝设立的州刺史制度,无疑是一项极为行之有效的监察制度,随着该制度的推行,汉朝吏治开始逐渐趋于好转,对于朝廷稳固统治、缓解民间矛盾起到了一定积极作用。
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