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第三章 征榷篇（第1页）

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第三章

征榷篇

光绪三十四年（1908）赫德病归，以布雷顿代理，宣统三年（1911）赫德殁，以安格联继之。庚子赔款以海关税为担保，其时海关税入仅2000万，辛丑条约乃将各通商口岸常关暂拨洋关管理，清末磅价高涨，又益以常关50里内各分口。民国十五年（1926）一月十九日汕头海关监督兼交涉员马文车以洋关及通商口岸常关所入，已足敷赔债所需，而炮台司事王盛唐舞弊案，牵涉副税务司马多隆，呈请东征军总指挥批准，于是日将潮海关50里内各分口，派员收回。税务司提出抗议，国民政府以马氏事前未得政府许可，手续不合，于二月五日撤消之。

今日海关行政全在外人手中。据近来调查，税务司43，英人27；副税务司30，英人18；帮办157，英人62。华人之为副税务司者，惟清季亚东关有一人，民国五年（1916）有一人，至民国十五年（1926），华人之升税务司者乃得一人思第，升副税务司者得三人云粤海常关、秦皇岛、嘉兴分关。各海关本有监督，然条约上税务司系受命于总税务司，故监督命令，税务司不之听，必呈财政部，由部咨税务处转，由总税务司下令也。税务处设于光绪三十二年（1906），有督办税务大臣，总税务司以下，皆受管辖，后并入度支部。民国以来，亦归财政部管辖，各关监督有专任兼任之分，专任监督兼管所在地之常关，兼任者以道尹为之。

关税存放，民国以来亦成为一问题。我国以关税担保债款，由来已久。咸丰八年、十年（1858、1860）英法赔款，即以关税指拨至同治四年（1865）清讫，同治六年（1867）甘肃军事借款，亦以关税担保。其后甲午俄、法、英、德各款及庚子赔款，亦均以关税为担保。清时关道有库，海关收入皆交关道指定之中国之银钱号，由关道指拨道库，海关自身并无经营收付之权也海关经费，亦向关道具领。应付债赔各款，由关道按期或按月或半年将本息交付银行或银团，平时则分存上海各银钱号，其时收入，年约4000余万。上海银钱号得此大宗存款，颇足以资周转。辛亥革命，银行钱庄倒闭，关款始有亏欠。先是庚子赔款，因海关收入不足以偿，分摊之于各省，各省所认亦悉交上海道。及是各省或则不认，或虽认而解不以时，偿赔各款始有拖欠，各外银行乃在沪组织委员会，以清理积欠为名，为处分押品之计，拟具办法八条，呈诸外交团，外交团略加改动，于民国元年（1912）一月，由领衔驻使交我政府，勒逼照行。该委员会系以对1900年以前，以关税作保而现未清偿之债款及庚子赔款，有关系之银行，即汇丰、德华、道胜分存，总税务司应将关税净收入报告该委员会，至中国政府能付债赔各款为止。民国二年（1913），政府恐内地税款收解之权，亦落外人之手，由外财两部及税务处组织关税委员会研究此事，结果与税务司商定征收税款，统交中、交两行，订立合同九条，然税务司只认为中、交两行营业之关系，不认为关税与国库之关系，故积有成数，即照解汇丰，存行之期，至多不过7日，为数至多不过10万而已。

现在海关税存放办法，系每月按期平均分作三份，以三分之二存于汇丰、道胜两行，为债之担保。该两行即以所收数目支配于以下五项：（一）1898年四厘半金债，每月拨汇丰。（二）1896年五厘金债，每月拨汇丰。（三）1895年四厘金债，每年于6月及12月拨道胜。（四）由总税务司以命令照拨之关余。（五）弥补庚子赔款，按月拨入庚子赔款项下。此外三分之一，则存入汇丰之总税务司海关收入保留项下。通商口岸50里以内之常关税，系在汇丰，为赔款之担保，记入总税务司常关税存款项下，以定率分作八份，每月按四期分配于以下两项：（一）庚子赔款项下此项尚有由海关税按月拨入者，向分存正金、汇丰、荷兰、华比、花旗、道胜、汇理七银行。欧战起，英、法、美、日、俄、意、比等国以我参战之故，自1917年起，准我停付庚子赔款五年，我即以此停付部分担保七年公债基金，悉以关银折算存入总税务司，担保七年短期内国公债项下，而以总税务司之命令，分存于正金、汇理、华比、花旗、道胜、汇丰六银行。（二）总税务司常关收入保留项下，向为拨入德华银行，以抵（甲）偿还奥赔款，（乙）部分的德国赔款之用，自对德奥宣战停付后，即改由汇丰保管，其中关于德国部分，则拨中国银行，充作两种关税借款之担保。所谓关余者，系关税所入，支配上项各款，尚有盈余，然后再交政府者。故关余名词，实始于1917年也。现在关税存放支配之权，完全操诸外人，而外人复有改善税款存放之主张，即（一）取利益均沾主义，须分存与中国有关系各银行，不能由一二银行垄断。（二）特组税务银行，由海关当局及各债权关系国派人共同管理。华会之际，日本代表有希望将海关税，由日本银行保管一部分之要求，并另附有意见书，法代表赞同日代表主张，亦有同样之书面声明。比国、意国代表并与日法代表声明，取同一态度。我国自华会决定加税之后，因外人议及存放问题，始知其关系重大，乃始加以研究，有（一）应由中央金库保管说。（二）指定银行保管说主此说者，以中央金库之银行，往往对政府滥行借债，致失信用，不如分存各商办大银行，由税务司指定较为可靠，亦少流弊。（三）国民银行保管说。欲集全国商会，共同发起组织。（四）新旧税分管说主此说者，以旧税向存外国银行，抵偿外债，已成惯例，一旦收回，恐不易办。新附加税，则必争归本国银行保管。（五）旧税亦必拨存本国银行一部分说主此说者，以关税按月有盈，盈余部分及已退还之赔款，亦应争回。（六）组织关税保管委员会说以财长税务处督办总税务司审行公会会长总商会会长组织之。

又按关款之充债赔款者，英、葡由汇丰存付，美由花旗存付，俄由道胜存付，日由正金存付，法、西、瑞典由东方汇理存付，意由华义银行存付，比由华比银行存付，荷由荷兰银行存付，最近道胜又以倒闭闻矣。

最近关税问题，皆因辛丑条约及九国关税条约而起。辛丑条约赔款负担既重，我国要求加税，各国乃以裁厘为交换条件。英约第八款，许我裁厘后，进口货税加至值百抽十二又五，出口货税不逾值百抽七又五，其中丝斤不逾值百抽五美约第四款，日约附加第一款，葡约第九款略同。并许我裁厘后对土货征销场税以常关为征收机关，常关以载在《清会典》及《户部则例》者为限。惟（一）有海关无常关，（二）沿边沿海而非通商口岸，（三）新开口岸，皆可增设、出厂税本款第九节已见前，美约略同，美约附件又许我抽出产税。照英约本应于1904年1月1日实行。然政府既惮裁厘，又习于因循，迄未筹备，厘金所病者，华商至外货入中国内地，本有半税可代，且通商口岸愈增，则内地愈少，故外人亦迄未提及。光绪三十四年（1908）外务部乃向各国提议加税，英日谓我于原约未曾履行，遂又延宕。至华府会议开会，中国代表提出关税自主案，其结果乃有所谓九国中国关税条约者，最近之关税会议，实根据此约而来者也九国者，美、比、英、华、法、意、日、荷、葡也。

（一）修正1918年12月19日上海修正税则委员会，所定海关进口货税表，以期切实值百抽五。此项委员会，由上开各国及列席华府会议各国承认之，政府曾与中国订有值百抽五之税则之条约，而愿参与修正之各国代表组织之。本案议决之日起，四个月以内修正完竣。至早公布后两个月实行。

（二）由特别会议立即设法，以便从速筹备，废除厘金，并履行1902年9月5日中英商约第八款，1903年10月8日中美商约第四款、第五款及1903年10月8日中日附加条约第一款所开之条件，以相征收各该条款内所规定之附加税。特别会议由签字本约各国之代表组织之，凡依据本约第八条之规定，愿参与暨赞成本约之政府，亦得列入。该会议应于本条约实行后三个月内，在中国会集，其日期与地点由中国定之。

（三）特别会议应考量裁厘，履行第二条所载，各条约诸条款所定条件之前，所应用之过渡办法，并应准许对于应纳关税之进口货，得征收附加税，其实行日期用途及条件，均由特别会议议决之。此项附加税，一律值百抽二又五，惟某种奢侈品，据特别会议意见，能负较大之增加，尚不致有碍商务者，得将总额增加，惟不得逾值百抽五。

（四）中国进口货海关税表，按照第一条，立即修改完竣。四年后，应再行修正，以后每七年修改一次，以替代中国现行条约每十年修改之规定。

（五）关于关税各项事件，缔约各国应有切实之平等待遇及机会均等。

（六）中国海陆边界，划一征收关税之原则，即予以承认，特别会议应商定办法，俾该原则得以实行。凡因交换局部经济利益，曾许以关税上之特权，而此种特权，应行取消者，特别会议得秉公调剂之。一切海关税率，因修改税则而增加者，与各项附加税，因本约而增收者，陆海边界均应一律。

（七）第二条所载办法，尚未实行以前，子口税一律值百抽二又五。

（八）凡缔约各国，从前与中国所订各条约，与本条约各规定有抵触者，除最惠国条款外，咸以本条约各条款为准。

所谓切实值百抽五者，吾国关税虽协定为值百抽五，然因货物估价之关系，实只值百抽一二。《辛丑条约》乃有切实值百抽五之说，于是年修改一次。民国七年，因加入参战，对协约国要求实行值百抽五，又将税则修改一次。据熟于商情者评论，其结果亦不过值百抽三又七一五而已。其时欧战未平，货价异常，外交部及各国驻使均备文申明，俟欧战终结后两年，再行修改。九国条约改定修改税则委员会，于十一年（1922）三月二十一日在上海开会，我国派蔡廷干为委员，与会者有英、法、意、荷、西、葡、比、丹、瑞、挪、瑞士、美、日并中国，凡十三国。所修税则于十二年（1923）一月十七日实行近人云南京条约后，入口税则，共修改四次。出口税至今未改，或云1858年，即咸丰八年，曾随进口税修改一次，未知然否？又云我国出口税，皆系从量，故随物价之变，征税轻重，大有不同。如茶自1806年以前，由中国垄断，其时茶价最高，自此以后，遂逐渐降低。而茶之从量征税如故，则加重。又如丝价逐渐高涨，而其从量征税如故，则减轻是也。我国出口税率，无原料、制造品……分别，概从一律协定，以致欲免某物之税，或欲加重某物之税，以图保护，皆有所不能，实一大缺点也。

关税特别会议，民国十一年（1922）十二月五日派顾维钧为筹备处处长，八日许顾辞，以王正廷代之。先是五月间，黑河华侨商会请各省商会各派代表在京开关税研究会议，财农两部从之。九月九日成立商会，所推副会长张维镛，又邀各商会代表及全国商会联合会驻京评议员开商约研究会，于十月一日成立。

关税研究会中，所争论最大者，为产销税问题。商会代表欲废产销税，以营业所得两税代之。其理由现有常关43，又50里内常关19，合分关分卡，约340～350其收入50里内常关500余万，50里外常关700余万，实为厘金之变相，存之仍不免留难。又英约常关以清会典所有为限，沿边及有海关处，虽可添设，内地则可移动而不能增设。关既有限制，征收必难普遍公平，且厘局长由省委任，要求撤换较易，关监督由中央委任，呼吁赴诉更难也边远省份尤为不便。又英约无出产税，日约第一款虽有出产字样，而订明悉照中国与各国商定办法，毫无歧异，则出产税可办与否尚属疑问。至于销场税，则如何办法，约文未言。当时总署饬赫德，即谓未知议约大臣意旨所在，难以拟具。何者厘既裁矣，查验为约文所禁，有限之常关，断不能遍征全国之销场税也。政府之意，主就条约所许，存留常关，以征产销两税。财部所拟办法，产税于起运后第一常关征收，销税于最后常关征收，惟特种大宗货物得就地征收产税此据英约第八款第三第七第八节。又产税得于最后常关征收，并征销场税。距常关远者，并得由当地商会代征补征产税亦然。通商口岸现有海关而无常关者，沿边区域包水陆沿海三者及内地自辟商埠，一律添设各常关管辖区域另定，有海关处，常关仍照现在办法，轮船由海关收税，民船由常关收税。其税额，产税为百之二又五，销税竞争品如丝茶、需要品如粮食百之二又五，资用品百之五，奢侈品百之七又五。此省运至彼省，途经通商口岸，在海关完过出口税者，如已满产销两税总额，即免征销场税，否则照不足之数补征。将税司兼管50里内常关之权解除，而照英美约，由省长官在海关人员中选一人或数人为常关监察员不限外人，当时政府及商会代表争持不决，后乃融通定议，谓于两年以内，将所得税、营业税、出产税、销场税等同时筹备，而究行何税，则俟特别会议议定。土货出口税，照约尚可加抽二又五，合为七又五之数，商会代表要求分别货物之性质原料竞争品、手工制造品等，以定或应减轻，或应全免，议决由政府与商民合组商品研究会，随时讨论施行。《九国条约》第六款，所谓关税上之特权，应指中英续议滇缅条约及中法会议越南边界通商章程续议专条内，彼此允让之利益而言，议决此事，须为进一步之要求于特别会议，提出局部经济交换之利益，与最惠国条款不相冲突。各国对于商约中关税部分，不能引机会均等各例，要求利益均沾，如此办法并可由单制协定渐入于复制协定。迭次修改税则，派员协定货价，时间每虑匆促，办理易致迁延。议次各财政讨论会所议，预定公布洋货进口货价办法，由政府于上海、汉口、天津、广州、大连五口设立调查机关，求平均之货价，供随时之修改按此案后仅办到上海一处。过渡期内值百抽二又五之进口附加税。华会宗旨欲以整理外债，或可提出一部为行政必要经费及教育公益事业之处，商会代表欲存为裁厘担保。议决将来会议时，如能拟出担保或裁厘办法，地方长官不致顾虑反对，则亦可将增收之附加税，拨充整理公债之用。

民国十四年（1925）八月五日九国公约批准文件全到华盛顿，按该约第十条，该约即发生效力。政府乃于八月十八日召集各国开特别会议，十月二十六日开会，我以王宠惠为全权代表，与会者凡十二国，会中组织四委员会，第一委员会处理关税自主问题，第二委员会处理关税自主以前应用之过渡办法，第三委员会处理其他有关事件，第四委员会为起草委员会。当1922年太平洋与远东问题委员会开第十七次会议时，中国委员宣言，对于关税条约，虽予承认，并无放弃关税自主之意，召集照会中即报此，再行提出。关税会议既开，中国政府提出：（一）与议各国向中国政府正式声明，尊重关税自立，并承认解除现行条约中，所包含之关税束缚，并中国国定关税条例于1929年1月1日发生效力。（二）我国政府允裁厘，与国定关税定率条例同时实行。（三）未实行国定关税定率条例以前，于现行值百抽五外，加收临时附加税。普通品值百抽五，甲种奢侈品，即烟酒值百抽三十，乙种奢侈品值百抽二十。（四）临时附加税条约签字后，三个月开始征收。

关于（一）十四年（1925）十一月十九日，在第一、二委员会议合通过，中国亦公布关税定率条例据某当局谈话云：实附有数种保留条件，其时法、意代表知会我国代表团，谓法意政府，只能照下列条件赞同上项议案，即（1）已纳关税之洋货，不得加征捐税。（2）各种条件互相维系。（3）裁厘应由双方承认与实行。（4）意国单独提出整理外债互惠税率问题。驻京日使馆与外交部于十五年（1926）一月二十日、二十七日先后换文两次，文内所列原则：（1）此互惠办法之施行，系为缔约国双方之利益。（2）缔约国之某种货物，得享互惠税率之利益。（3）互惠协定期间之规定，必须能符合缔约国两方经济变迁之情形之需要。（4）互惠协定一俟中国关税定章实行，即行有效。（二）中国政府曾正式声明，尽十八年（1929）一月一日前切实办竣。又宣言抛弃不出之土货之出口税，复进口半税，以为裁厘初步。关于（三）中国尝公布烟酒进口税条例，日主实行华约第三条第二款，美主立即征收二又五附加税，奢侈品可值百抽五，水陆一律英亦主水陆一律。又日欲于过渡期内，议订新条约，规定某物互惠的协定税率与国定税率，同时施行。海关施行附加税后之进款，美主（1）只补各省裁厘损失。（2）各省违背裁厘复行征税，对于被税者予以赔偿。（3）整理无抵押借款。（4）中央行政费。后各国允将附加税增至“收入可增至7000万元至9000万元之间”之数，未能正式决定。政变作，我国代表多不能出席。七月三日英美法意日比西荷葡宣言，俟中国代表能正式出席时，立即继续会议。我国政府乃修正关税会议委员会组织条例，派蔡廷干、顾维均、颜惠卿、王宠惠、张英华、王荫泰为全权代表，然各国代表多已出京，迄今未曾开会。会中提出者，又有（一）外侨纳税案。自与各国通商以来，无论何项条约，均未许外人在租界内租界外免纳税捐。迩年中国推行税务，外侨辄借口租界，托词未奉本国政府训令，抗不交纳，租界外铁道附属地亦然，华人住租界铁道附属地者，亦不令纳税。中国政府不得已，暂在租界及铁道附属地周围，设卡征收，于外国商务，实亦有关碍。故政府宣言，凡外侨在中国领土居住者，无论在租界内或租界外，或铁道附属地及其他区域，均与中国人民同一服从中国政府公布之办法，负担其一切捐税。（二）从前遍订货价，亦出协定（1）集会愆期，（2）会议中间停顿，（3）已订施行迟延，以致多所延搁。华府会议业经要求先收回调查货价之自由，并应用自动修改之原则，今者1929年1月1日后当然修改，亦依中国法令，在此过渡期间，仍依据华会精神，拟具修改税则章程草案提交关会第二委员会，希望予以同意。

南方对于关余。民国八年至九年（1919-1920）三月之关余，本曾分付广东政府占全额百分之十三又七，后因七总裁意见分歧，政府瓦解，遂仍付诸北方。九年底南方政府恢复，要求照拨，并还以前积欠。总税务司暨外交团谓须请示本国政府，后美政府电谓应交外国所承认之政府，关余遂尽归北方。十二年（1923）九月五日南方政府照会北京外交团，请“各使训令代理关税各银行，将关余拨交总税务司，由本政府训令总税务司，分解南北”，并令总税务司“以政府辖境内之关余，须另行存储，并将1920年3月以后之关余补拨，否则将另委员海关总税务司”。外人疑南方政府将干涉海关行政，外交团令驻华海军赴广州，电领事团转复南方政府，谓关余为中国所有，外交团不过保管人，如欲分取，当与北京政府协议云云。此事遂未有结果当时实业界，因民国十年（1921）北方政府曾定以关余为国内公债基金，颇反对南方分用。据南方政府之言，则谓此项基金，尚可以1400万元盐余及1000万元烟酒税充之，且北方政府本不应自由处置南方应得之关余也。迨五卅案起，广东又有六月二十二日之沙基惨案，粤人封锁港澳。十五年（1926）中央政治会议第二十六次会议，决定征收入口货之消费税，普通货物百分之二又五，奢侈品百分之五，以为解除封锁最低限度，交换条件于十月十一日施行照会中仍申明无意干涉海关行政。封锁亦即于是日取消。驻粤首席总领事曾秉承驻京首席公使之训令，向粤政府提出抗议，粤政府以不能承认北京首席公使驳覆之领袖公使亦曾向北方政府提出抗议，以广东与山东及其他地方官吏并言。欧战后，中国于对德和约未曾签字，十年（1921）五月二十日所结中德协约第四条，两国有关税自主权，惟人民所办两国间或他国所产未制已制货物，其应纳之进口出口税，不得超过本国人民所纳税率。奥约则我仍签字，奥放弃1902年8月29日关于中国关税之协定。中俄解决悬案大纲协定第十三条，两缔约国政府允在本协定第二条所定之会议中，订立商约时，将两缔约国关税税则，采取平等相互主义，同意协定。内地常关，清季惟崇文门左右翼及张绥各边关直隶中央，此外均由各省派员征收。民国二年（1913）将淮安、临清、凤阳、武昌、汉阳、夔、赣等关改归中央，等派监督管理。三年（1914）设局多伦，四年（1915）改为税关。又将旧属于省之潼关、辰州、浔州、成都等关改简监督，雅安、宁远两关，改归部辖。广元、永宁两关属之成都，打箭炉关属之雅安。厘金，清咸丰三年（1853），太常寺卿雷以饷军扬州，始倡之于仙女庙，幕客钱江之谋也。本云事定即裁，后遂留为善后经费，由布政使派员征收。厘局之数，据前数年之调查，全国凡700余处，但只指总局而言，分局及同类之稽征局不在其内。

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