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第十章 基础设施的悖论（第1页）

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第十章基础设施的悖论

在开普敦的山海之间，是没有竣工的高速公路。它是这座美丽城市的怪异地标：一段段的高架路悬在空中，它们从20世纪70年代工程停顿时就留在那里。40年过去了，巨大而简陋的水泥板路面依然无依无靠，像一个个险峻突兀的断崖。

——《经济学人》杂志注释标题《关于开普敦离奇烂尾高速公路的几项计划》（PlansforaweirdlyunfinishedhighwayinCapeTown），《经济学人》（TheEconomist），2017年4月12日，https:.economist.newsmiddle-east-and-africa21720649-road-nowhere-may-finally-reach-end-plansweirdly-unfinished-highway。

简述

在只有一间教室的学校里，孩子们坐在泥土地面上听课。医院和诊所的走廊里挤满了排队的患者，他们急切地等待着救治。妇女们在没有路面的土路上长途跋涉，只为了汲一桶清水。无法通行的道路、故障百出的铁路、效率低下的港口，以及污水处理设施的缺乏。联合国贸易和发展会议（UnitedNationsConferenceOnTradeAndDevelopment，简称UNCTAD）的一份报告显示，落后的基础设施是最明显的贫困迹象，也是一些国家无法摆脱贫穷循环的主要原因之一。联合国贸易和发展会议的思路是，只要贫穷国家改善了基础设施，投资就会水到渠成，经济繁荣就会接踵而至。

的确，无论是投资者、企业家、经济发展工作者还是跨国企业，都会因为全球众多低收入国家缺乏可靠的基础设施而倍感挫折。但是，尽管如此，认为基础设施投资会带来经济繁荣的假设仍然遗漏了一个关键问题：是什么在维系成功的基础设施的发展？它会像政府或者用意良好的发展机构为几百万甚至几十亿美元的资金指定用途那么轻松吗？在这一章里，我们来探讨开辟式创新与基础设施之间的关系。我们发现，如果没有像样的投入来培育创新，通过创新来开辟新市场或者支持现有市场，许多基础设施项目是不堪一击的，很容易就会失败。

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莫·伊布拉欣最初提出建立一个覆盖非洲大陆的移动电话公司这一想法时，他和他的同事们首先面对的问题就是糟糕的基础设施。他们不得不开动脑筋，通过创新的办法一个国家一个国家地解决基础设施问题。伊布拉欣在英国电信公司工作了半辈子，可是那些经验也无法帮助他克服非洲前所未见的挑战。比起非洲的经历，从前在欧洲的工作恍如隔世，伊布拉欣回忆当时的情景：“在欧洲建立一家移动通信企业，只需要和现有的通信企业做做交易，填填表格，打打电话就够了，而在非洲，你真的是在建造网络，一个铁塔一个铁塔地建造。”

一开始，伊布拉欣和他的团队从几个网络牌照比较廉价甚至免费的国家做起，包括乌干达、马拉维、刚果（金）、刚果（布）、加蓬和塞拉利昂等。这些国家的消费需求压抑已久，一旦释放出来，几乎让伊布拉欣招架不住；无论他们怎么努力，网络开通的速度似乎都永远跟不上用户的需求，比如加蓬，在Celtel开通网络那一天，为了争抢进入营业厅，用户真的挤破了一扇门。加蓬人民对电话服务的需求就是如此迫切。然而，对伊布拉欣来说，这一需求意味着更大的基础设施建设压力，只有建好必需的基础设施，Celtel的业务才能建立和持续运行，这是一项极为艰巨的任务。再比如刚果（金），在这样的国家开展业务，一开始就像是一场噩梦，因为那里根本没有像样的道路，有些地方甚至连路都没有。伊布拉欣的团队只能用直升机把沉重的设备运到山顶或者其他不毛之地。不仅如此，他们还要想办法为偏远地区的机房供电。

Celtel团队必须自力更生地解决供电和供水问题。为此，伊布拉欣使用了大量的柴油发电机。此外，还有一个特别的挑战是他丰富的工作经验完全帮不上忙的：在交火区建设铁塔，还要确保不得罪交战的武装集团中的任何一方。伊布拉欣的批评者警告他说，他不可能在军阀割据的地盘上建好铁塔。事后证明，这是一种毫无来由的恐惧。这些武装团伙不仅欢迎Celtel来建设铁塔，还为施工人员保驾护航。因为他们很快就认识到，这些铁塔能帮助他们在交火时更好地通信。这帮助他们解决了一个大问题。

就这样，伊布拉欣和他的团队一个铁塔一个铁塔地建好了基础设施，Celtel公司的业务开始起步。一开始，Celtel的网络质量并不完美，覆盖范围也不均匀。随着用户群体的增长，公司建设完备基础设施的能力，以及同当地政府合作完成这一任务的能力得到了提升，Celtel的网络迅速获得了完全的基础设施支持。到今天，非洲的移动通信基础设施支持着大约10亿用户的日常通信。伊布拉欣的公司获得了极大的成功，不仅如此，它对基础设施的投资还吸引了更多的投资，带来了一大批企业家对非洲通信事业的关注。在20年前的非洲，通信是完全不存在的产业，也没有一砖一瓦的基础设施。如今，它吸引着几十亿美元的投资，并为非洲带来了2000多亿美元的经济价值。

在经济不景气的国家里，很多人把基本基础设施不足视为不可逾越的障碍。一些企业认为，基础设施一天不到位，它们就一天无法在这些新兴市场里真正扎下根来，而在另一些人看来，基础设施不是天下掉下来的，它需要被一点点拉入市场。拉力通常来自当地最需要的那些“刚刚好”的解决方案。只要采访一下非洲当地的手机用户，你就会明白，在过去的20年里，非洲的手机服务得到了怎样的提升。当然，今天的服务依然谈不上完美。但是，它比20年前，或者说，10年甚至5年前要好得多。有趣的是，我们发现，150年前的美国也发生过类似的现象。随着经济的发展，成功的基础设施项目和企业一起成长壮大。良好的基础设施离不开市场，它需要市场吸收建设成本，它还需要市场来维系和管理。

强推的基础设施通常很难交付

如何走向繁荣？有一种说法认为，必须首先推动基础设施建设。在贫困国家里，政府必须为社会建好各类基础设施，有意义的经济发展才会出现。这种说法算不上年代久远。20世纪50年代，这种把大规模基础设施建设视为经济发展基本前提的思想才开始深入人心。“基础设施”这个词语一开始并没有得到普遍的使用，直到几篇影响深远的论文把它作为经济发展的先导大肆鼓吹后，这个词才开始广为流传。自此之后，“基础设施”成了“进步”的代名词。然而，它通常也和政治风云的变幻紧密相关。

[1]耶鲁大学教授威廉·兰金（WilliamRankin）在《基础设施与经济发展的国家治理》（Infrastructureandtheinternationalgovernanceofeconomicdevelopment）一文中指出，20世纪50年代，“关于经济发展援助的争论焦点开始从基础设施的经济学定义更多地转向围绕作为总体先决条件的基础设施上来”。“早期的经济发展理论通常是围绕基础设施来描述的；如果要找出一个理论来代表20世纪50年代的发展经济学思想，那就是‘大推动’（BigPush）理论”。这一理论认为，在欠发达国家中存在着一种低生产率、低储蓄率、低投资的恶性循环，而大批量的、粗笨的基础设施资本是克服这一恶性循环的必要条件……直到“二战”之后，在关于经济发展的国际辩论中，基础设施才开始成为增长和现代性必需的“技术—政治体系”的标签……然而，在对这一词语早期的使用中，根本看不到作为其他类型经济活动的基础而存在的大型工程体系，尤其是交通或者通信工程的影子。在更大的社会经济关注范围之内，基础设施被看作一个与工程相关的概念，这一情况直到20世纪50年代关于经济发展的国际金融辩论中才出现的。

这一点对经济发展有着极为重要的启示，对贫困国家尤其如此。如果基础设施被视为发展的先决条件，那么，从技术上来说，如果不首先发展基础设施，就不可能发展。又因为，流行的模型是“政府必须提供基础设施”，那么，贫困国家就会发现自己仿佛身处一台经济发展的跑步机上，它们尽力狂奔，但是哪里都到不了。

如果你去过南非的开普敦，一定会对那条横贯市中心的高架公路印象深刻，这条路只修到一半就停下来了，连防止汽车掉下去的护栏都没有，活像航空母舰上的弹射甲板。这条断头路一直保持着烂尾状态，到现在已经40年了。它最初的设计目的，包括使开普敦较贫困区域的居民更加方便地从自己的社区抵达薪酬较高的工作所在的区域。后来的事实表明，根本就不存在那么多薪酬较高的职位。因此，当资金用尽、优先级改变时，这条高架路便停工了。从此以后，这条路成了好心办坏事的最明显的标志物。偶尔会有前卫的广告或者时尚摄影把它当作背景，偶尔也会有电影或者电视在这里取个景，仅此而已。这条路一放就是40年。

如果没有充足的市场来利用基础设施，中低收入国家推动基础设施建设可能会带来庞大的、漂亮的、以失败告终的基础设施项目。它们会耗费几十亿美元的资金，最终却只沦为希望破灭之后令人痛苦，但又抬头不见低头见的标志物。

作为对比，我们可以回顾一下艾萨克·辛格的故事。苏格兰现在还有一座辛格火车站，这个车站建于1907年，当时作为把胜家缝纫机从苏格兰的工厂运往市场的便捷通道。美国第一条主要铁路是由巴尔的摩俄亥俄公司修建的，一群来自巴尔的摩和俄亥俄州的投资人和企业家联合成立了这家公司，主要目的是提高进入市场的机会。科尔曼·杜邦（T.ColemanduPont）是一位美国工程师、商人和政治家，来自声名显赫的杜邦家族。他主持修建了杜邦高速公路，这条长度为100英里的高速公路位于特拉华州。科尔曼后来把这条公路捐献给了国家，它成了人们熟知的美国113国道和美国13国道。美国汽车热潮期间，古德伊尔轮胎公司的总裁弗兰克·希柏林（FrankSeiberling）承诺出资30万美元修建公路。希柏林的这一承诺是在没有征求董事会意见的情况下做出的。他后来评论此事：“此举势必让古德伊尔获益良多。”卖轮胎的人们就是这样热爱修路。

纵观很多成功的基础设施项目，无论是过去的还是现在的项目，它们通常来自企业家更高效地解决某个问题的需要。在日本，摩托车和机动车的普及带来了沥青公路，或者说，至少让沥青公路得到了可持续的发展。1949年，全日本只有不到2000公里的沥青公路，全国登记在册的机动车只有37万辆。10年之后，日本的机动车数量超过了500万辆，沥青公路的总长度翻了两番。这一现象不光出现在交通领域，它还发生在电力、教育、医疗、通信等其他行业。即使在今天，全世界依然存在各种各样由企业主导的基础设施项目，因为这些基础设施是这些企业提高业务规模所必需的。如前所述，托拉拉姆这家价值高达几十亿美元的方便面企业为自己建立了发电厂和污水处理厂，托拉拉姆积极参与开发的港口如今已成为非洲最大的港口之一。浦项制铁是一家韩国钢铁企业，也是全球最大的钢铁企业之一，它建立了浦项工科大学，这是一家培养技术负责人和技师的学校。亨利·福特决心以汽车大众化为己任，他为此修建和运营了好几条铁路。

尽管很多基础设施项目看上去非常昂贵，但是，如果能够找到办法，恰当地展示它所蕴藏的机会，资本就会随之而来。如果把基础设施项目与开辟式创新结合起来，它们将变得更加切实可行，从而吸引到必需的建设资金和维护资金。如果把基础设施项目完全割裂来看，几乎很难找到赢利的基建项目，也就很难吸引到必不可少的资金。

我的同事，哈佛商学院教授约瑟夫·鲍尔（JosephBower）在他的著作《管理资源配置流程：企业规划与投资研究》（ManagingtheResourceAllocationProcess:AStudyofCorporatePlanningandInvestment）中详细描述了类似的现象。鲍尔在书中解释了这样一种现象：在很多企业里，中层管理者没有能力把某些项目的价值同组织的赢利能力联系起来，因此白白浪费了很多好想法，这些想法本来是有可能帮助企业赚钱的。高层管理者甚至无法知道这些想法的存在，更别说加以考虑了，因为中层管理人员早已认定这些想法是无利可图的，并把它们束之高阁了。基础设施项目，尤其是贫困国家的基础设施项目，和这种情况相当相似。很多投资者也许从来没有认真思考过投资一条新路、一座专业技术学院、一个港口或者一所医院，因为他们单纯地把投资这些项目看作无利可图，却又不得不做的事。如果换个角度，从开辟市场或者支持市场发展的视角来看，许多基建项目会变得更生动有趣，无论是对政府而言，还是对企业来说，都是如此。

我们很容易认为这种现象是“穷国才有的”现象。其实不然。它是一种“创新先行，基础设施跟上”的现象，无论在穷国还是在富国，这种现象都是存在的。例如，2017年年末，脸书（Facebook）和微软建造了一项重要的数字基础设施，它被称为MAREA（西班牙语，含义为“海潮”），这是一条长达4000英里的跨大西洋的海底光缆，一边连接美国的弗吉尼亚，另一边是西班牙的毕尔巴鄂。微软称，这是目前跨越大西洋的数据传输速度最快的一条光缆。就像铁路在19世纪帮助我们运输货物和服务一样，互联网基础设施正在帮助我们运输数字化信息。MAREA既不是弗吉尼亚出资的，也不是毕尔巴鄂建设的，它是微软和脸书出资建设的。

如今，许多贫困国家正在试图复制富裕国家的各种基础设施，但是，它们忽视了一点：富国的基础设施是几百年的发展和沉淀的产物。更糟糕的是，贫困国家没有把这些复制而来的基础设施与组织的需求结合起来，更具体地说，没有与开辟式创新结合起来。所以，就像我们看到的，很多国家充满了失败的基础设施项目，这可不是长久之计。

阿富汗就是一个例子。为了在阿富汗建设教育基础设施，美国在阿富汗投入了10亿美元，然而收效甚微。根据阿富汗教育部的数据，2011年，阿富汗全国共有1100所学校正常开课。到了2015年，这些学校大多人去楼空，既没有学生，也看不见老师。为了支持坦桑尼亚普及初等教育的承诺，该国政府计划投资2亿美元建造一座纸浆造纸厂（坦桑尼亚需要为学生印制大量的课本）。然而，设计者发现，这个项目规模太过巨大，技术上太过复杂，超出了当时坦桑尼亚人的能力范围。结果，这个项目半途而废，厂房成了昂贵而无用的摆设。在接下来的20年里，坦桑尼亚人民不得不为它支付账单。在阿富汗首都喀布尔，美国政府出资建设了一座最高水准的基层医疗机构。这座诊所曾经每个月接诊数千例。然而，由于缺乏资金，这座诊所无力持续发展，无法偿付债务，因此被迫在2013年关门停业。与此类似，津巴布韦的帕瑞仁雅塔瓦医院（ParirenyatwaHospital）曾是一家繁忙的医院，每月接待几千名津巴布韦患者，如今，这座医院早已人去楼空。甚至有人说，这座空楼充满了某种“令人不安的诡异感”。

[2]罗伯特·卡尔代里西（RobertCalderisi）在他的著作《非洲困局：为何外国援助不起作用？》（TheTroublewithAfrica:WhyForeignAidIsntWorking）中描述了姆芬迪纸浆造纸厂项目（MufindiPulpandPaperProjec）。卡尔代里西在书中解释，坦桑尼亚并不具备管理这样一个大项目的专业技术，而世界银行的工作人员没有把培训和能力建设的费用包括在项目成本当中。

罗伯特·卡尔代里西（RobertCalderisi），《非洲困局：为何外国援助不起作用？》（TheTroublewithAfrica:WhyForeignAidIsntWorking），纽约：St.MartinsGriffin出版社，2006年。

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